中国循环经济基本法立法架构 经济师论文发表网

时间：2014-09-25 20:43:21 阅读量：0次 所属分类：经济论文

循环经济基本法 经济师论文发表网

　　经济基本法立法架构是指循环经济基本法内容在结构上的安排。循环经济基本法立法架构的好与坏，不仅关系循环经济基本法的制定与出台，而且影响循环经济基本法的理解和执行。基于此，笔者拟就循环经济基本法立法架构展开综合研究，以期有助于中国循环经济基本法的制定与执行。

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　　1 国外循环经济基本法立法架构比较研究

　　综观发达国家循环经济立法，只有日本与德国制定了循环经济基本法，即日本《建立循环型社会基本法》[1]与德国《循环经济和废弃物管理法》[2，3]。但是由于具体国情、立法理念、立法内容等存在差异，两国循环经济基本法立法架构存在较大差距。日本《建立循环型社会基本法》旨在建立循环型社会，故其立法架构基本遵循了循环型社会建立思路，具体表现为：第一章，总则;第二章;建立循环型社会的基本计划;第三章，建立循环型社会的基本政策(包括国家政策与地方政府政策两节);第四章，附则。德国《循环经济和废弃物管理法》旨在系统运用3R原则解决废物管理问题，故其立法架构基本上围绕废物管理展开，具体表现为：第一章，一般规定;第二章，废物制造者、拥有者和处置者的原则与义务;第三章，产品责任;第四章，计划责任(包括管制与计划，废物处置设备核准两节);第五章，促销;第六章，提供充分信息义务;第七章，监管;第八章，公司组织与废物管理者;第九章，最后规定;以及三个附件(即附件Ⅰ废物分类，附件ⅡA废物处理，附件ⅡB废物回收再利用，附件Ⅲ技术发展水平判别标准)。从国外循环经济基本法立法架构比较研究中，我们应当充分认识到：中国循环经济基本法立法架构虽然可以吸取国外循环经济基本法立法架构的有益成分，但是必须符合中国具体国情、立法理念、立法内容等。

　　2 中国循环经济基本法立法架构研究现状

　　(1)蔡守秋在《论循环经济立法》[4]一文中认为，循环经济基本法适宜采用《循环经济促进法》这种“政策法”或“促进法”的形式;《循环经济促进法》的章节和具体内容，应该针对我国循环经济发展中的实际问题，结合循环经济的性质、特点、范围和作用确定。基于此，蔡守秋在该文中建议《循环经济促进法》可以借鉴《清洁生产促进法》的成功经验，采取如下立法架构：第一章，总则;第二章，循环经济的推行;第三章，循环经济的实施(可以划分为生产阶段，消费阶段和处理阶段);第四章，循环经济的鼓励措施;第五章，法律责任;第六章，附则。该种循环经济基本法立法架构虽然从总体上看比较合理，但是容易使得权利义务关系疏于空泛乃至成为宣言式口号，从而在现实生活中不能很好贯彻执行。

　　(2)中国政法大学《循环经济法》立法起草研究课题组成员王灿发、李丹、李俊红在充分吸收第二、三次《循环经济法》立法起草专家研讨会专家意见的基础上于2006年7月中国国际循环经济博览会(苏州)暨循环经济立法与政策研讨会上提交《循环经济法的建构与实证分析》一文，并在该文中提出如下循环经济基本法立法架构：第一章，总则;第二章，职责与管理;第三章，生产建设中的资源循环利用;第四章，消费流通中的资源循环利用;第五章，废物回收利用;第六章，鼓励与扶持措施;第七章，法律责任;第八章，附则。该种立法架构虽然能确保循环经济各个阶段都处于循环经济基本法框架之下并遵循特有法律要求，便于监管部门依法控制与管理循环经济活动各个阶段，但是存在以下问题：一是将承上启下、前后衔接的循环经济运行过程武断地割裂为建设、生产、流通、消费等环节进行分段规制，导致对循环经济运行进行全过程整体规制的法律条文或者无所适从，或者被武断支解而造成法律关系主体权利义务关系的断裂。二是该种循环经济基本法立法架构在第二章中专门规定政府、单位和个人在发展循环经济中的“职责”，有所不妥，试问其他章中有关政府、单位和个人在发展循环经济中的职责或义务就不是“职责”了?三是该种循环经济基本法立法架构的第三章与第四章的章名称值得研究，虽然循环经济的核心是高效与循环利用资源，但是高效与循环利用资源并非循环经济的全部。

　　(3)清华大学环境科学与工程系《循环经济立法研究》项目组成员张天柱于2006年7月中国国际循环经济博览会(苏州)暨循环经济立法与政策研讨会上提交《关于我国循环经济立法的一个设计思路》一文，并在该文中提出依3R为主线架构循环经济基本法(即在循环经济基本法中，将3R划分为减量化与重复利用、循环利用两大基本内容，以此贯穿于生产建设、流通消费、废物处理处置等社会经济活动过程中)。在该种立法架构思路下，循环经济基本法的立法架构如下：第一章，总则;第二章，职责分工;第三章，综合管理;第四章，资源利用的减量化;第五章，重复使用与循环利用;第六章，扶持措施;第七章，法律责任;第八章，附则。该种循环经济基本法立法架构，看似具有清晰的思路，但存在以下问题：一是第二章“职责分工”在循环经济基本法中不该单列成章，最好以简明扼要的表述纳入第一章“总则”，因为在中国传统法律文化中，一个领域的基本法的法律条文并不是很多，在相关立法中尽可能让相关法律条文资源配置在关键环

　　节上，再加上中国政府部门职责分工可以根据中国传统政治惯例加以确定或由政府出面统一协调。二是第四章“资源利用的减量化”与第五章“重复使用与循环利用”将与现存《清洁生产促进法》的内容有很多重复之处。与此同时，还有人提出按照循环经济3R原则的基本顺序架构循环经济基本法。该种立法架构思路认为，循环经济基本法主体部分应当按照循环经济3R原则的实施顺序设计，法律草案主体框架应当包括循环经济规划与管理、减量化原则的推行与实施、再利用原则的推行与实施、再循环原则的推行与实施、废弃物的最终处理等五个部分。该种立法架构思路虽然充分体现了循环经济的特点，但存在以下问题：一是没有提供充足鼓励与扶持措施并将鼓励与扶持措施独立成章，在一定程度上制约着循环经济法律的激励功效，因为循环经济发展在中国目前尚存在诸多瓶颈制约因素，急需政府通过循环经济立法旗帜鲜明地采取鼓励与扶持措施;二是相关内容将与现存《清洁生产促进法》、《固体废物污染防治法》的内容有很多重复之处。

　　(4)戚道孟、刘翠娥在《中国循环经济立法初探》[5]一文中认为，中国要建立循环型社会就必须制定《循环经济法》，且其立法架构如下：第一部分，总则;第二部分，循环经济法的基本法律制度;第三部分，企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责;第四部分，法律责任。该种循环经济基本法立法架构虽然看起来比较简洁，但存在以下问题：一是第二部分与第三部分之间存在内在逻辑问题——循环经济法的基本法律制度肯定涉及“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”，但没有纳入第三部分而独立成章，将本来一个完整的“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”人为分解与割裂。二是第三部分“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责” 在外延上不周延——循环经济的推行与实施不仅仅是“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”，还包括诸如非政府组织、在华外国人的义务和职责。

　　(5)周珂、马绍峰、姜林海在《循环经济立法研究》[6]一文中认为，紧跟时代步伐、具有中国特色、符合中国实际需要的循环经济基本法立法架构应当如下：第一部分，循环经济法的总则部分;第二部分，循环经济法的分则部分(主要应包括国家、企业、个人及非政府组织的权利义务、法律责任等)。该种循环经济基本法立法架构的分则部分基本上是按照权利义务主体类别设计，虽然意在循环经济法律中明确各方主体的权利和义务，但是容易导致循环经济法律出现重复性条款，如在绿色采购中，政府、企业和中介组织都负有义务，分别规定就会出现条款重复的现象。

　　(6)董凝慧在《浅谈日本循环经济立法对我国环境立法的启示》[7]一文中认为，中国应顺应国际国内循环经济发展形势，修改《环境保护法》，制定《循环型社会基本法》，并将这两部法律作为中国循环经济基本法。就修改《环境保护法》而言，应该在总则中对循环经济作出规定，并对分则中部分章节、条款进行修改和增删，补充循环经济相关内容，删掉与循环经济不符的章节和条款。就制定《循环型社会基本法》而言，其立法架构如下：第一章，总则;第二章，建立循环型社会的基本计划;第三章，国家、各级政府、企业和公众的责任;第四章，建立循环型社会的基本政策;第五章，附则。上述《循环型社会基本法》立法架构虽然在一定程度上借鉴与参考了日本《建立循环型社会基本法》的立法架构，但是该立法架构存在以下问题：第三章“国家、各级政府、企业和公众的责任”单独成章，紊乱了第二章、第三章、第四章之间的内在逻辑联系，因为第二章“建立循环型社会的基本计划”是国家(含各级政府)的责任，第三章“建立循环型社会的基本政策”既包括国家(含各级政府)的责任也包括企业和公众的责任。

　　(7)《贵阳市建设循环经济生态城市条例》[8]反映和体现的循环经济基本法立法架构如下：第一章，总则;第二章，规划;第三章，实施;第四章，法律责任。该种循环经济基本法立法架构虽然比较简洁合理，但是没有提供充足鼓励与扶持措施并将鼓励与扶持措施独立成章，在一定程度上制约着循环经济法律的激励功效，因为循环经济发展在中国目前尚存在诸多瓶颈制约因素，急需政府通过循环经济立法旗帜鲜明地采取鼓励与扶持措施。

　　(8)《深圳经济特区循环经济促进条例》[9]反映和体现的循环经济基本法立法架构如下：第一章，总则;第二章，规划与计划;第三章，资源节约与循环利用;第四章，支持与鼓励;第五章，示范与推广;第六章，宣传教育;第七章，附则。该种循环经济基本法立法架构虽然从总体上看符合其定位于“促进条例”的软法性质，但是存在以下问题：一是定位于“促进条例”，没有法律责任或罚则一章，将大大制约或削减其功效。二是第三章名称“资源节约与循环利用”不妥，虽然循环经济是以资源高效与循环利用为核心，但并非资源节约与循环利用就等于循环经济实施，也就是说循环经济并非简单的资源节约与循环利用(而是一种最有效利用资源和保护环境的经济发展模式)。

　　(9)《重庆市人民政府关于发展循环经济的决定》[10]虽不具有严格而完整的立法架构，但是其主体部分也在一定程度上昭示着以下循环经济基本法立法架构：第一章，总则;第二章，循环经济的组织推进;第三章，循环型企业建设;第四章，区域循环经济建设;第五章，资源循环型社会建设;第六章，鼓励扶持措施;第七章，附则。以“循环型企业建设-区域循环经济建设-资源循环型社会建设”为架构思路的该种循环经济基本法立法架构，虽然从总体上看符合其定位于“推进循环经济发展”的软法性质，各个层次的各个法律关系主体的权利义务关系明确，但是存在以下问题：一是纯粹定位于“推进循环经济发展”的软法性质，没有法律责任或罚则一章，将大大制约或削减其功效。二是第三章、第四章与第五章之间的简单并列关系存在逻辑问题且按照“循环型企业建设-区域循环经济建设-资源循环型社会建设”思路组织循环经济基本法主体部分很容易造成相关规范内容重复和累赘，因为“循环型企业建设”、“区域循环经济建设”、“资源循环型社会建设”在循环经济与社会发展中既呈现内涵外延的递进关系又呈现时空分布的并存关系。

　　此外，还有人提出了下列两种循环经济基本法立法架构思路：一是按照循环经济管理对象(产业)架构循环经济基本法，即按照农业、工业、服务业这三个产业实施循环经济的要求来架构循环经济基本法。该种立法架构思路的优点在于针对循环经济管理对象或行业进行规定，可以使企业明确其适用的法律规定;缺陷在于循环经济的管理对象不仅仅是这三种行业，循环经济基本法的调整范围应该包括全社会，循环经济是一种社会经济发展模式，而不仅仅是一种手段。二是按照循环经济实施过程架构循环经济基本法。该种立法架构思路认为，循环经济基本法框架的主体部分应当包括五个部分：资源综合利用、清洁生产、再利用、热回收、安全处置。该种立法架构思路的优点是明确循环经济基本法所要规制的是上述五种活动，任何主体在进行上述五种活动时必须遵守法律相关规定;缺陷是无法明确管理主体的规划、监督等职责。

　　3 中国循环经济基本法立法架构研究反思

　　综合分析中国循环经济基本法立法架构研究现状后，我们发现，理论界与实务界之所以提出了品格各异的数种循环经济基本法立法架构，主要缘于对中国循环经济的基本内涵以及中国循环经济基本法的基本定位与基本内容的认识差异。因此，要想科学合理地架构中国循环经济基本法，必须深刻理解与领会中国循环经济的基本内涵，真正明确与把握中国循环经济基本法的基本定位与基本内容。

　　“循环经济”一词并不是国际通用术语，在学术界尚有争议。从“循环经济”概念的外延和内涵的演变进程看，它是国际社会在追求从工业可持续发展到社会经济可持续发展过程中出现的一种关于发展模式的理念，它是针对传统线性经济发展模式的创新。由于所处社会经济发展阶段不同，所临环境与可持续发展问题不一，中国与德国、日本等国在循环经济的认识与实践方面，有较大差异，形成了中国特色的循环经济概念及实践。总体上，中国特色的循环经济的认识特征主要表现在两个方面：第一，产生背景。发达国家在逐步解决了工业污染和部分生活型污染后，由后工业化或消费型社会结构引起的大量废弃物逐渐成为其环境保护和可持续发展的重要问题。在这一背景下，产生了以提高生态效率和废物减量化、再利用及再循环(3R原则)为核心的循环经济理念与实践。我国是在压缩型工业化和城市化过程中，在较低发展阶段，为寻求综合性和根本性的战略措施来解决复合型生态环境问题的情况下，借鉴国际经验，发展了自己的循环经济理念与实践。第二，基本内涵。发达国家的循环经济首先是从解决消费领域的废弃物问题入手，向生产领域延伸，最终旨在改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济发展模式。从我国目前对循环经济的理解和探索实践看，发展循环经济的直接目的是改变高消耗、高污染、低效益的传统经济增长模式，走出新型工业化道路，解决复合型环境污染问题，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。所以，我国循环经济实践最先从工业领域开始，其内涵和外延逐渐拓展到包括清洁生产(小循环)、生态工业园区(中循环)和循环型社会(大循环)等三个层面。从目前实践看，中国特色循环经济的内涵可以概括为是对生产和消费活动中物质能量流动方式的管理经济。具体讲，是通过实施减量化、再利用和再循环等3R原则，依靠技术和政策手段调控生产和消费过程中的资源能源流程，将传统经济发展中的“资源—产品—废物排放”这一线性物质流模式改造为“资源—产品—再生资源”的物质循环模式，提高资源能源效率，拉长资源能源利用链条，减少废物排放，同时获得经济、环境和社会效益，实现“三赢”发展。

　　中国循环经济基本法的基本定位问题涉及两个层面：一是循环经济基本法是经济法还是环境资源法;二是循环经济基本法是强制法(即硬法)还是促进法(即软法)。就第一个层面而言，目前有三种基本观点：一是循环经济基本法是经济法，而不是环境资源法。[11]二是循环经济基本法是环境资源法。[12]三是循环经济基本法部分属于经济法，部分属于环境资源法。[13]笔者认为，循环经济基本法是一部环境友好型经济法。一般而言，法律调整对象是划分法律部门的基本标准，法律调整方法是划分法律部门的辅助标准。循环经济基本法主要是调整单位和个人的循环经济活动或行为。循环经济活动或行为既要遵循生态规律的要求，更要遵循经济规律的要求，从根本上说，循环经济活动或行为只能在符合经济规律的条件下才能“循环”起来。因此循环经济基本法是由部分环境法性质规则与部分经济法性质规则构成的环境友好型经济法。就第二个层面而言，目前有以下两种基本观点：一是循环经济基本法是促进法(即软法)。[14]二是循环经济基本法是强制法(即“硬法”)。笔者以为，对循环经济基本法是强制法还是促进法这个问题的解决不能绝对化、简单化。首先不能将德国、日本循环经济基本法的“软性”用来证明中国循环经济基本法必然是 “软法”，或者用中国《清洁生产法》的“软性”推导未来循环经济基本法就必定或应该是“软法”，这都是不符合正常逻辑的。一部法律究竟定位是“硬法”还是 “软法”，取决于许多方面的因素和条件，其中最主要的受制因素是该法的调整对象。其次，所谓促进法(即“软法”)和强制法(即“硬法”)之分也是相对的，不存在绝对的“软法”或绝对的“硬法”，全世界没有这样的法律。它们之间的差异只不过是程度上或强或弱而已。最后，一部法律的“软性”或“硬性”，也不能简单地看该法律自身有多少制裁措施或具体量化的程度。实际上，许多高级上位法的规范都是比较抽象的，其规范的落实和被遵守，需要由下位法来具体保障。基于上述三个方面的考虑，在目前诸多条件尚未完全成熟的状况下，中国循环经济基本法定位于兼具软法规范与硬法规范且具有一定强制性与制裁性的“促进法”是比较合乎逻辑和时宜的。

　　在深刻理解与领会中国循环经济的基本内涵以及真正明确与把握中国循环经济基本法的基本定位的基础上，我们必须进一步深入研究与分析中国循环经济的基本内容或环节(即中国循环经济基本法所要规制与调整的基本内容)，以求理出中国循环经济基本法的结构主线，进而围绕结构主线有效架构中国循环经济基本法。在可持续的循环经济模式下，为克服传统线性经济发展模式“大量生产、大量消费、大量废弃”的弊端，社会经济运行系统主要由适度生产系统(包括资源适度开发、项目适度建设以及产品适度生产)、适度消费系统与回收利用系统构成，自然资源通过适度生产系统转变为产品，产品又通过适度消费系统变成为废弃物，废弃物通过回收利用系统实现再生利用，从而最终实现“最优生产，最适消费，最少废弃”与经济、环境和社会效益相统一，进而建立资源循环型社会。因此，推进循环经济乃至资源循环型社会的建立，主要应该从适度生产系统、适度消费系统和回收利用系统三个环节着手。具体而言，在适度生产系统方面，从产业上看，包括农业、工业与服务业(即一、二、三产业);从外延上看，包括微观、中观、宏观三个层面。就产业而言，生态农业是循环经济的基础;生态工业是循环经济的主体;生态服务业是循环经济的纽带，为发展生态农业和生态工业服务。就外延而言，从微观层面上，应在企业内部实施清洁生产，企业通过改进生产工艺、推进技术进步、加强废物利用、强化生产管理、提高管理水平等措施，降低物耗和管理成本，提高资源利用率和产品质量，减少废物产生与排放，以最低资源消耗实现最大经济效益。在中观层面上，应在企业之间进行合理布局和匹配，以技术、产品、废物、信息等为要素构建产业链，形成企业间生态系统，最大限度地实现废物的梯次利用和资源的合理配置。在宏观层面上，应在社会经济发展宏观规划中，运用生态工业和循环经济的理念，把一、二、三产业进行统筹规划，使资源、产业、市场、人才等布局得到合理配置，使各自优势得到充分发挥，并在实际工作中按循环经济理念进行建设项目引进、产业布局、资源配置。通过宏观调控和引导，使无序的产业布局变成有序的，互为补充的产业布局，实现产业结构和产品结构的调整，避免由于产业结构布局不合理而对经济发展、环境保护和资源持续利用造成负面影响。在适度消费系统方面，一是树立科学的消费观念;二是形成合理的消费结构;三是提高公众的消费素质;四是营造健康的消费环境。在回收利用系统方面，一是要建立社会化的废弃物回收系统，避免零散的、无序的废弃物回收对环境的危害和资源的浪费，为废弃物的再生利用创造条件;二是要建立社会化的废弃物利用系统，使一部分尚具使用功能的部件再进入消费领域，延长其产品生命周期，使不具备使用功能的部件通过资源再生进入再生产领域以实现持续利用;三是要建立社会化的无害化处理处置系统，将无任何使用价值的真正废物进行无害化处理，以避免污染环境。

　　基于上述分析，根据经济基础决定上层建筑的基本原理，笔者认为，中国循环经济基本法主体部分应当按照适度生产-适度消费-回收利用这条主线进行立法架构。在考虑与已有相关法律法规的关系后，笔者建议，中国循环经济基本法立法架构应如下：

　　第一章，总则。该章主要规定立法目的、循环经济定义、适用范围、基本方针(或原则)，管理体制、循环经济科技支撑、循环经济宣传教育、循环经济发展示范、循环经济公众参与、循环经济交流与合作、循环经济表彰(或奖励)等内容。

　　第二章，建设与改造(因中国发展循环经济是一个漫长而繁复的建设与改造过程，故笔者建议将中国循环经济基本法中引导与规范循环经济建设与改造的主体部分定名为“建设与改造”，以实事求是地反映中国发展循环经济的基本国情与基本规律)。该章分为一般规定、适度生产、适度消费、回收利用等四节。

　　第一节“一般规定”遵循“自上而下”(即先政府后企业与公众)的思路，主要规定循环经济建设与改造中的基本制度及相关原则性规定，具体内容包括政府循环经济目标责任制度、循环经济发展规划制度、循环经济鼓励与禁限名录制度、循环利用产品优先准入制度、企业资源循环利用责任制度、生产者责任延伸制度、循环经济绩效评价与考核制度以及单位和个人发展循环经济的一般义务和权利。

　　第二节“适度生产”遵循农业- 工业(依据产品生产经营流程)-服务业-生态园区的基本思路，主要规定循环经济建设与改造中适度生产的基本规范，具体内容包括一般要求、循环农业、资源开发与循环利用、产品环境友好评价与生态设计、产品资源消耗和废物排放限额管理、产品绿色包装、循环服务业、生态园区建设等。

　　第三节“适度消费”主要规定循环经济建设与改造过程中适度消费的基本规范，具体内容包括适度消费总体要求、政府适度消费政策、节约型公共设施与公共服务体系建设、资源性产品生活性消费定额制度、旧物品交易与循环利用、一次性易耗消费品限制性规定等。

　　第四节“回收利用”主要规定再生资源回收利用的基本规范，具体内容包括再生资源回收利用基本顺序、再生资源回收利用体系建设、再生资源回收利用经营管理、废旧物资进口管理、包装物回收利用、废旧机动运输工具与机电设备回收利用、废旧家用电器回收利用、废旧电子产品回收利用、废旧电池回收利用、废旧轮胎回收利用、废旧塑料回收利用、废旧金属回收利用、废纸回收利用、生活垃圾资源化利用等。

　　第三章，鼓励与扶持。该章主要规定有关循环经济的鼓励与扶持措施，具体内容包括税收优惠、投资倾斜、专项资金、金融扶持、价格激励、政府绿色采购等。

　　第四章，法律责任。该章主要规定相关法律关系主体违反义务性规定与禁止性规定应该承担的法律责任。

　　第五章，附则。该章主要规定相关专业术语定义、实施细则制定权、基本法与国际条约的关系以及基本法生效日期等事项。

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