刍议土地发展权的制度背景与理论基础

时间：2014-09-25 19:10:09 阅读量：0次 所属分类：政法论文

提要: 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。土地发展增益主要源于外力，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。

　　内容提要: 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。土地发展增益主要源于外力，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。我国的土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增益。其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让大田农民分享土地发展增益。我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。

　　关键词: 土地发展权 土地发展增益 征地补偿 土地管理法

　　一、引言

　　自上世纪90年代后期以来，中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地，由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定，“城市的土地属于国家所有”，农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化，土地征收是其惟一合法途径。然而，土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷，[1]其原因主要有两方面。

　　第一，部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿，或得到的法定补偿不足以维持长远生计，从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，进而引发纠纷。

　　第二，部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认，一些失地农民得到了法定补偿(甚至更高补偿)，数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前，在农业种植区，土地的正常交易(30年土地承包经营权的流转)价格只有每亩两三千元。而在城郊农村，土地一旦被政府征收，失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元。如果涉及到房屋拆迁，失地农民得到的补偿会高出更多，城中村拆迁改造更是如此。部分失地农民因征地而变富有，可以顺利转化为市民，此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此，这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿，其中，部分人认为法定补偿标准并不合理，部分人则试图通过与政府博弈来获取额外利益。

　　由此看来，征地纠纷既可能是失地农民依法维权，也可能是他们追求法外利益。无论何种情形，都会涉及法律上的征地补偿标准，而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则，因此，征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知，农村土地被征收后转变成城市建设用地，其市场价格立即数十、数百倍上涨，巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么，土地增值收益到底应当如何进行合理的分配?利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配，在法律规则上落实为征地补偿标准，在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权，即发展土地的权利，也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁?在国家、土地所有权人或其他社会群体之间，应当如何进行合理的初始配置?

　　我国土地管理法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则。虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。该条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”实践中，农村土地上的居住用房被当作地上附着物，以统拆统建、划地自建等形式重建，或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准，基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途(农业用途)确定价值，相关安置、补偿的法定根据是其成本价，国家实际上得到了土地发展增益。可以说，法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式，或者说土地发展增益国有模式。

　　国有模式在实践中导致一些失地农民不满，并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。国有模式在理论上也遭到诟病，有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利，主张失地农民应当得到土地发展增益，认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民(农村集体)。这种主张可称为土地发展权派生论。

　　本文拟从中国实践出发，厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性，分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失，并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发，探讨中国土地发展增益之公平合理分配的制度前景。

　　二、土地发展增益的来源

　　探究土地发展权的公平合理配置，首先需要厘清土地发展增益的来源。在中国，孙中山先生很早就从理论上论及土地发展增益的来源，并提出了相应的分配原则，这构成其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出;“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的;所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢?由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量;地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就作出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”

　　孙中山的思想在我国台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”，“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显”。

　　其实，孙中山的“平均地权”思想，有其理论渊源。英国经济学家约翰•穆勒早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税”，把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说：“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长;……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富?如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢?”美国经济学家亨利•乔治对这一思想作出进一步的发展，他指出;“土地的价值(或者经济学上的地租)，如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽•霍华德也指出：“城乡之间最显着差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口，另一处没有大量人口;由于这不能归功于某一个人的行动，它通常被称为‘自然增值’，即不应归于地产主的增值，较准确的名称应该是‘集体所得的增值’”，“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值”，“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富”。[11]上述经典理论家的论述，从理论上说明了土地增值的来源和归属，明确了土地发展增益的社会属性。

　　土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施、增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用通常微不足道，也就是说，农业用地的外力增值空间很小。

　　我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收改变用途之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告发布权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]

　　随着中国城市化的快速发展，越来越多的农地被征收进入城市规划区，由此产生巨大的土地发展增益。在一般意义上，影响土地发展增益的因素非常广泛，从影响性质上看包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，从影响空间上看包括一般因素(政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等)、区域因素(地区差异、功能分区)、个别因素(土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等)，从影响时间上看包括持久性因素、可变性因素。[15]在当前实践中，具体地块的土地发展增益主要受两大方面的影响：一是土地的位置，它主要与国家发展战略、城市规划两大要素相关;二是非农用地的供求关系，它同时受供应量和需求量的影响，主要与非农用地供应政策、城市化速度两大要素相关。

　　1、国家发展战略。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，纳入城市规划区的农地面积就大，能够分享到发展增益的农地就越多。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，相当多的农地已经开发，并得到了较多的发展增益。现在国家又将中西部一些城市和区域纳入重点发展试验区，如武汉“1+8”城市圈、湖南长株潭城市群等。这些试验区内的农地会比其它区域更多更快地纳入城市规划区，可以更多更快地获得发展增益。

　　2、城市规划。在城市规划的功能分区原则下，非农用地可以分享土地发展增益，而农业用地不能，用于不同非农用途的土地可以分享的发展增益也不相同。同样在城市周边，规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，也会更多更快地得到土地发展增益。有时，土地发展增益甚至完全由城市规划决定。比如，汶川地震后，新北川县城规划区内的土地获得发展增益，就完全因为新县城的规划重建。由于土地位置具有不可移动性，在特定的城市规划之下，不同地块可能获得的发展增益在实践中是不等的。

　　3、非农用地供应政策。第二、三产业的发展需要非农用地供应，从政策上讲，非农用地供应量是可变的，获准入市的土地增多，单位面积的土地可以获得的发展增益就会降低。如果非农用地的供应少于需求，入市地块就可以获得更多的发展增益;非农用地供给充分，入市地块的发展利益相对较少;非农用地可以无限度地供应，土地发展增益也许不会高于农业种植收益。但是，过多土地非农使用会带来不必要的浪费，故土地资源紧缺的中国有必要实行最严格的耕地保护政策。土地用途管制是现代国家的通则，这大概由于土地资源不可再生，一旦用于农业的土地不够，粮食安全就不能有所保障，饥荒就可能发生。国家实行土地用途管制，严控农地转化为非农用地，这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益。

　　4、城市化速度。非农用地需求不可能无限度增长，目前中国的非农用地需求主要取决于城市化的速度。如果城市化速度不够快，非农用地需求量就不会大，地价就不会高，土地发展增益也就不会高。相反，城市化速度越快，需要纳入城市规划区的农地就越多，就有更多的农地变成非农用地，从而分享发展增益。由于土地发展增益与城市化速度相关，即使放弃土地用途管制政策，也并非所有农地都可以获取高额发展增益。

　　在上述四个因素的共同作用下，只有处在特定位置的土地非农使用，才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的成果，却因诸多因素的共同影响而聚集于个别地块之上。认为土地只要非农使用就可以产生发展增益的想法，显然缺乏对实践的全局性理解。忽视土地发展增益的影响因素，很难认清土地发展增益的来源 可能提出错误的理论和制度意见。

　　如果国家占有土地发展增益，同时存在让全民受益的具体制度安排，应该可以实现土地发展增益全社会共享。在这个意义上，土地发展权国有模式具有其合理性基础。当然，这既不表明中国目前的制度模式完全合理，也不必然表明土地发展权国有就是唯一合理的制度模式。

　　三、土地发展权的法律属性

　　配置权利是为了保障利益，土地发展权是土地发展增益分配格局的法律保障。由于土地发展增益来源于全社会的共同努力，因此土地发展权的制度初衷应当是实现土地发展增益的社会共享。如果土地发展增益来源于土地所有权，那么将其完全分配给土地所有权人就是合理的，但事实并非如此。土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利，这可以从法律理论上得以印证。

　　土地发展权派生论的立论基础是“所有权绝对”的观念。“所有权绝对”观念认为，土地是具有三维空间之物，地表上下能满足权利人需要的一定空间都是土地权利人的当然支配范围。古代罗马法有“土地所有权及于土地之上下”的谚语，后来注释法学家将其绝对化，解释为土地所有权“上达天空、下及地心”。1804年法国民法典贯彻了“所有权绝对”观念：“所有权是对于物有绝对无限制的使用、收益及处分的权利”(第544条)，“土地所有权包含该地上及地下的所有权”(第552条)。“所有权绝对”意味着，土地的纵向范围不受限制，可以延伸至地上及地下无限的空间;权利人对土地上下空间的支配权，可以包含在土地所有权或使用权之中，也可以分离出来作为独立的物权。基于此，农民(农村集体)应当拥有完整的土地所有权，包括占有、使用、收益、处分等权能。其中，土地的使用和收益，包括直接使用收益(如种植作物、养殖鱼类)和间接使用收益(如保持水土、保护环境等)，选择性使用收益(即权利人可以选择未来使用收益)和存在性使用收益(如特定的自然资源的保留即可以获取收益)。

　　依据上述观念，土地发展权被认为是从土地所有权中分离出来的一种物权，是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利，它是土地所有权的派生权利。因此，土地所有权人理所当然地拥有土地发展权。[16]这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有权人都应当获取全部增值收益，只有这样才称得上“农民的土地产权完整”。

　　然而，即使不论土地发展增益的来源，上述思路的理论说服力也非常有限。20世纪以来，所有权应当受到限制逐渐成为社会共识，并为各国立法所接受。在各国民法中，土地所有权都不是绝对的，而是受到了明确的限制。这一点首先体现在相邻关系中。[17]我国物权法第86条至第92条体现了对所有权的限制。根据这些条文，土地所有权因相邻权利人用水、排水、通行等受到限制，因相邻权利人建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等而负有必要的义务，因相邻权利人的通风、采光、环境安全、不动产安全等而负有必要的义务。

　　土地所有权不仅受到私法的限制，还普遍受到公法的限制。在日本，土地所有权至少受到土地征收法、都市计划法、都市再开发法、国土使用计划法、自然公园法、自然环境保护法、都市绿地保全法、消防法、道路法、航空法、电波法、下水道法、河川法、森林法、渔业法、矿业法、采石法等的限制。[18]在德国，土地所有权至少受到建筑治安法、建设规划法、跨地区规划法、州规划法、自然保护法、文物保护法、长途公路干线法、航空运输法等的限制。[19]在美国，土地财产权至少受到水权、公共信托、航空、分区规划等方面的判例和成文法的限制。[20]同样，在中国，土地所有权也受到若干公法的限制，至少包括土地管理法、环境保护法、耕地保护法、航空法、渔业法、矿产资源法、森林法、文物保护法、防洪法等。

　　在公法和私法都对土地所有权作出广泛限制的今天，依据“所有权绝对”的观念，认为土地发展权派生于土地所有权，主张土地所有权人应当得到土地发展增益的全部，这在法律理论上缺乏足够的说服力。

　　不过，土地发展权的实现毕竟需要高度依赖于土地所有权，需要依赖于土地上下空间，因此会牵涉地上权(建设用地使用权)、空间权，而地上权、空间权被认为是土地所有权的派生权利，它们都是设定在土地所有权上的用益物权。随着人类活动范围的扩大，空间逐渐成为稀缺资源，“空间权”的法律规范也随之产生，它们对空间进行立体分割利用。日本、德国和我国台湾地区民法都建立了空间权制度。[21]我国物权法第136条也规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，土地发展权的实现，似乎是建设用地使用权、空间权的应有之意。不过，这是一种误解。土地发展权不仅涉及私法上的关系，还涉及公法中的土地规划、用途管制等。土地建设、使用和空间分割的前提是权利人享有土地发展权，若公法对土地开发有所限制，土地建设、使用和空间分割就并不具合法性。例如，根据耕地保护法、土地管理法和某市建设规划，基本农田保护区内的某地块不能用于非农建设，其建设用地使用权、空间权就不可能设立。所以，建设用地使用权、空间权设立的前提是权利人享有土地发展权。可以说，土地发展权构成了对所有权、使用权、地上权、空间权等物权的限制。

　　公法中的土地规划、分区、用途管制等权力，在性质上属于国家管制权，隶属于国家主权。管制权是国家为了促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利，而扩大立法范围直至对个人进行干预的权力。[22]它是现代社会健康发展所不可缺少的，构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、用途管制、地方建筑准则、建筑从业许可等，都是国家在土地利用方面行使管制权的体现。管制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有人价值损失的义务。[23]早在1926年，美国联邦最高法院在尤科里德村诉漫步者地产公司一案中，就稳固地确立了国家管制权行使的合理性。萨瑟兰大法官在撰写多数意见时，强调人口增长和城市化产生的各种新问题，指出现代的环境使得过去认为无理、苛刻而被否定的管理规定变得有其存在的正当性。他还指出，政府对土地分区规划的权力来源于管制权，把工业用途从居住用途中分开的条例，可以保护住宅不受噪音、烟尘、异味以及其它类似侵犯物的干扰。[24]

　　土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，就无需所谓土地发展权。古代的土地利用就自由而不受限制，到了近现代，基于对土地开发利用进行管制的需要，产生了土地发展权的观念和制度。

　　近现代以来，经济社会快速发展，由此产生了历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、粮食安全、土地利益均衡等多方面的需求，进而产生了土地分区规划和用途管制的需要。[25]经济社会发展导致城市规模不断扩展，建筑密度不断提高，一些区域的土地可以通过变更用途或提高利用度来获取高额增值收益。由于农业用地的收益远远不如非农用地，因此土地所有人有足够动力将土地改作非农用途。在经济利益刺激之下，人们有可能主动破坏历史古迹和自然风景，而建造更有经济利益的建筑设施。随着建筑物不断增多，城市中心日益拥堵，这导致人们对开敞空间的需求不断增长。因此，除非基本农田、历史古迹、自然风景区、城市开敞空间等能得到法律的优先保护，它们因土地发展增益刺激而被破坏的风险才会降低。

　　然而，土地规划和用途管制会限制某些土地的发展(非农利用或高强度利用)，限制所有权人对土地发展增益的分享，这样反过来也增加了另一些土地(可以非农利用或高强度利用的土地)所能分享的发展增益。具体地块能否分享以及可以分享多少发展增益，与土地的自然属性无关，而与政府管制行为密切相关，政府的管制可以使社会发展的成果刚好集中在特定地块。土地发展权的制度初衷，就是政府为了贯彻土地利用规划，而对土地发展增益分配进行干预，以平衡并重构土地利益结构。如果赋予城郊农村土地无限制的发展权，就违背了土地发展权的制度初衷，它会使土地分区规划、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡补救机制。因此，土地发展权与国家管制权的“限制”相伴而生，它力图平衡和解决土地发展增益的分配，以促进土地资源的有效利用，最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的。

　　中国在土地利用方面行使国家管制权，包括规定土地用途、编制用地规划、进行开发管理控制等多方面。我国城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有。城市土地经审批后可以开发建设，而农村土地要开发用于非农建设，需要先进行征收，转变为国有建设用地。国家垄断了土地开发一级市场，政府或其授权委托的企业，对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体，要进行非农建设，还需要城市规划部门核发“一书两证”建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)。

　　在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。这至少意味着，农村集体土地的发展权与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性得到了普遍承认。英国、美国及我国的法律制度都不认为：土地发展权是土地所有权的派生权利，土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说，土地发展权是一项独立于土地所有权的权利(利益)。随着法学理论和司法实践的发展，特定的利益上升为权利的现象不断增多，且不断被法律规范所认可。[26]我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益可能是大势所趋。

　　四、中国土地发展权的制度前景

　　美国的土地发展权制度有很多优点：能够消除非个人努力而导致的土地增值，补偿因分区政策而开发受限的土地所有人，从而保证公平;能够减缓政治压力，特别是来自试图把土地卖给开发商的土地所有人的压力;能够促使土地所有人避免利益分裂，联合成统一的群体;能够大大减少因土地分区规划所带来的申诉和争议及相应的成本;能够更低成本地保护农地、开敞空间、历史遗迹、环境敏感区;能够促进城市的理性发展和扩张;能够在技术上避免征收土地，减少社会矛盾。[44]倘若中国借鉴美国的土地发展权制度，且这一制度能在实践中有效运作，上述优点应该也可以体现出来。由此，一些中国学者基于美国土地发展权制度的优点，主张在中国全面借鉴这一制度。[45]然而，美国的土地发展权制度，与中国相关制度有着相当不同的基础，全面借鉴会涉及一连串的制度变动。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，要转换为美国土地发展权定额私有模式，制度转换的成本会非常高。尤其不能不考虑的是，全面赋予所有土地以发展权，国家要限制农民开发就必须买断其土地发展权，这会让中西部地方政府有限的财政能力雪上加霜。倘若国家无力买断农民的土地发展权，就很难阻止农民低度开发土地，从而造成土地浪费，并使严格的耕地保护政策落空、土地用途管制制度虚化。此外，土地发展权制度的成功运作依赖于严格的外部条件，包括法律制度对权利的明确界定、科学合理的分区规划政策、公众对发展权制度的充分认可、政府对市场的高效监管等。在美国，这些背景性条件在一些地区也很难全部具备，土地发展权转让制度的实际运作效果因此往往难符预期。[46]目前中国的多数地区，很难在短时间内达到美国式土地发展权制度成功运作的背景性条件，因此全面借鉴美国制度模式的时机并不成熟。当然，具备条件的地区，可以尝试以项目的形式进行土地发展权改革实验，然后根据实验的成效谨慎决定是否应当在更大范围内推行这一制度。

　　当前中国征地纠纷频发，矛盾较为尖锐，一些地方的征地补偿未能依法进行，基层政府的执法也存在一些问题，土地发展权派生论因此批判现有土地发展权国家模式，主张将土地发展权完全赋予城市规划区内的土地所有权人。如果这种主张付诸实施，土地发展增益将主要由占有特殊位置土地的城郊农民享有，这必将催生土地食利者群体，加剧社会不公。目前中国采取的土地发展权国有模式，从原则和大方向上讲，大体能体现社会公平，应当坚持。不过，目前制度确实未能明确保障失地农民的土地发展增益，应当加以改革完善。周诚教授提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。[47]这种认识既坚持了土地发展权国有，也保障了失地农民的权益，尽管对大田农民的权益关注不够。我国法律需要在土地发展权国有的基本制度下，适当考虑失地农民分享土地发展增益，以保证他们过上小康生活，这需要适当提高征地补偿标准，同时严格执行补偿标准。政府不能因为“土地财政”需要而剥夺失地农民，也不能因为“钉子户”抗争而支付超额的补偿费用。

　　目前相关制度忽视大田农民的土地发展权，也应当予以改革完善。在大体坚持土地发展权国有的同时，需要在公共财政和预算方面进行具体制度建设，保障大田农民的土地发展权的实现。可以考虑建立专门的制度，从已开发土地的发展收益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的大田农民，正是他们的农业耕作为社会提供了粮食安全、生态效益、良好环境等公共品。也可以考虑在现有的农业补贴之外，专门增加一项“土地发展权补贴”，按土地面积进行发放。还可以考虑从“土地财政”收入中提取一定的经费，作为农村社会风险基金，用来资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的农民家庭。特别需要说明的是，上述具体制度需要突破行政区划，在全国层面建立。中国是中央集权程度较高的单一制国家，国家发展战略已经导致各地发展状况差异很大，聚集资源的能力相当不同，可以分享的土地发展增益有很大差别，只有全国性的制度才能保障各地农民公平享受土地发展增益。当然，这涉及复杂的中央地方关系及省际财政关系协调，需要进一步的深入研究。